Grundlovssagen

Af Rune Engelbreth Larsen

---

Den danske regering har afgivet suverænitet til EU i en sådan grad, at advokat Christian Harlang og professor dr.jur. Ole Krarup i midten af 1990erne krævede statsminister Poul Nyrup Rasmussen dømt for grundlovsbrud som følge af underskrivelsen af Maastricht-traktaten. I det følgende opridses afgørende hovedpunkter i denne historiske retssag, hvis forspil reelt går helt tilbage til 1950erne. Artiklen findes i bearbejdet og opdateret version i antologien Alarm og kan læses online her.

Efterkrigstiden betyder ikke mindst for Europa et stadig stigende engagement i internationale organisationer. I Danmark arbejder en kommission fra 1946-1953

på en grundlovsrevision, der ud over at afskaffe Landstinget og nedsætte valgretsalderen bl.a. forbereder fundamentet for nationens nye internationale samarbejdsforhold.

Kravet til en ny grundlov er på det tidspunkt, at et flertal i befolkningen bestående af mindst 45% af samtlige stemmeberettigede stemmer for; en betingelse, det kun lige akkurat lykkes at indfri ved folkeafstemningen i maj 1953, hvor 45,76% af vælgerkorpset siger ja.

Den nye grundlov indeholder en helt ny paragraf 20, der betyder, at Danmark undtagelsesvis kan overlade visse, nærmere bestemte beføjelser til mellemfolkelige myndigheder. Paragraffen får dog samtidig en tilpas stram formulering, der skal sørge for, at Grundloven og Folketinget ikke på afgørende punkter risikerer at blive tilsidesat af eller underordnet internationale organisationer.

I mellemtiden danner Vesttyskland, Frankrig, Italien, Belgien, Holland og Luxembourg på foranledning af den franske udenrigsminister, Robert Schuman, det Europæiske Kul- og Stål Fællesskab i 1952, forløberen for Fællesmarkedet (1958), det Indre Marked (1985-1992) og Unionen (1993). Dette trods alt meget begrænsede handelssamarbejde er dog på daværende tidspunkt ikke aktuelt for Danmark, hvis internationale politiske fremtid gælder institutioner som FN, NATO og Nordisk Råd, der oprettes i henholdsvis 1945, 1949 og 1952.

Ifølge professor i EU-ret, Hjalte Rasmussen, erkender de danske politikere dog tidligt, at De Seks’ såkaldt supranationale samarbejde formentlig kun er begyndelsen på et fællesskab, der efterhånden vil strække sig langt videre: »Man kunne ikke udelukke, at dansk deltagelse på et tidspunkt ville blive aktuel. Da indmeldelse med før-1953 Grundloven i hånden formentlig havde krævet en (uopnåelig) grundlovsændring, valgte man at indsætte § 20.« (EU-ret i kontekst, Kbh. 1995, s. 92).

Denne nye § 20 kræver tre betingelser opfyldt, om Folketinget skal kunne afgive beslutningsdygtighed til internationale organisationer uden en regulær grundlovsændring. I stk. 1 hedder det herom: »Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, [1:] kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater [2:] til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.« (Mine kursiver). Af stk. 2 fremgår det endvidere, at lovforslaget for det tredie skal vedtages med et flertal på fem sjettedele af Folketingets medlemmer.

Falder de overladte beføjelser uden for § 20, kræver sådanne altså en ændring af Grundloven for at være gyldige - og en ændring af Grundloven kræver så atter særlige betingelser opfyldt ifølge § 88. Af denne paragraf fremgår det, at en ny grundlovsbestemmelse skal vedtages af to på hinanden følgende folketing samt ved en folkeafstemning, hvor et flertal, der udgør mindst 40% af samtlige stemmeberettigede, stemmer for.

Grundloven er altså på netop det punkt, der omhandler enhver form for magtafgivelse fra Folketinget til internationale organisationer, trods alt overordentlig tilbageholdende.

Spørgsmålet er så, om de danske politikere overholdt Grundlovens § 20, da de i 1973 lod Danmark indtræde i EF, og om de senere udvidelser af EFs og siden EUs beføjelser ved tilslutningen til den såkaldte EF-pakke, den Europæiske Fælles Akt, i 1987 og Maastricht-traktaten, Traktat om den Europæiske Union, i 1993 holder sig inden for rammerne af betingelserne i Grundloven, eller om suverænitetsafgivelsen til EU har været så markant og betydningsfuld, at måske endog selve det danske medlemskab i realiteten er grundlovsstridigt?

Gælder det med andre ord om de beføjelser, som Danmark har overladt EF og siden EU, at de er overladt ved lov og begrænset til nærmere bestemt omfang, og er der alene tale om afgivelse af beføjelser til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde? Eller har Danmark tværtimod afgivet beføjelser i ubestemt omfang, og er der snarere end et samarbejde stater imellem tale om en decideret sammenslutning af stater?

Det er omtrent denne problematik, 12 danske statsborgere repræsenteret af professor dr.jur. Ole Krarup og advokat Christian Harlang ønsker at få domstolenes vurdering af i den såkaldte grundlovssag. De hævder, at summen af suverænitetsafgivelser til EF og EU i almindelighed klart overtræder Grundlovens § 20, og at Danmarks tiltrædelse til Maastricht-aftalen i 1993 i særdeleshed er uforenelig hermed og derfor juridisk set ugyldig.

I det følgende skal vi forsøge at præcisere nogle af kernepunkterne i baggrunden for det juridiske spil, som efter alt at dømme kommer på plakaten i Højesteret i starten af 1998 - og som måske kan gå hen at blive den mest afgørende retssag i Danmark i dette århundrede.
Fra handelsaftale til overstatslig domstol
Det Europæiske Kul- og Stål Fællesskabs oprindeligt særdeles afgrænsede samarbejdsområde bliver udbygget i 1958 med Romtraktaten. Derefter er der tale om et Europæisk Økonomisk Fællesskab, E(Ø)F, som omfatter fælles marked, handel og landbrug, om end det allerede på et tidligt tidspunkt fremgår, at sigtet er en »union« - som fællesskabet ligeud betegnes på flere andre sprog, endnu mens det på dansk kaldes »sammenslutning«.

Efter 1958 udnævnes en kommission, som har beføjelser til at blande sig på områder, der tidligere har været underlagt medlemslandenes egne afgørelser, og som har såkaldt initiativmonopol, dvs. eneret til at foreslå og gennemføre fælles bestemmelser. Ministerrådet skal vedtage samarbejdets detaljer og får en repræsentant fra hvert af de seks medlemslande. Fra de nationale parlamenter vælges en forsamling, forløberen for Europa-parlamentet, der kan udtale sig om forslag, men som ikke har nogen form for lovgivningsmæssig kompetence.

Som noget helt nyt indføres tillige principper for flertalsbeslutninger. Beslutninger om budgettet og landbrugsudgifterne kan således træffes af Ministerrådet alene, hvis der er et kvalificeret flertal på 12 ud af 17 stemmer. Mindretallet forpligter sig til at følge beslutningen, og det tidligere kul- og stålsamarbejde får dermed en vis overstatslig suverænitet. Endvidere indføres en ny beslutningsform, de såkaldte forordninger, der gælder direkte og bindende, også i medlemslande, der er imod dem - i modsætning til direktiver skal disse således ikke omsættes til national ret for at træde i kraft. Herved opstår der naturligvis risiko for principielle konflikter nationale lovgivninger og EF imellem, uden at der dog er nogen entydig afklaring på løsningen af sådanne.

Da man endelig i praksis skal overgå til at stemme med kvalificeret flertal, kommer dette problem imidlertid i centrum, idet Frankrig boykotter deltagelsen i Ministerrådsmøderne og truer med helt at trække sig ud af samarbejdet. I sidste ende må EFs overnationale aspirationer vige for det såkaldte Luxembourg-kompromis i 1966, efter hvilket medlemslandene reelt får vetoret - også på områder, hvor Romtraktaten giver mulighed for flertalsafgørelser - hvilket naturligvis svækker den absolut ledende rolle, som ellers var tiltænkt Kommissionen. Som i traditionelle internationale samarbejder vedtages alle bestemmelser nu i enighed. Denne praksis fungerer fra 1966 til 1986.

I 1972 besluttes det at udvide EF med endnu fire lande; Norge stemmer imidlertid nej, Irland og Storbritannien ja, og den 2. oktober stemmer et flertal i den danske befolkning også Danmark ind i EF.

Men kan medlemskabet forenes med Grundloven? Regeringen mener ja, men afviser at lade de juridiske fakulteter på universiteterne vurdere overensstemmelsen Romtraktaten og Grundloven imellem. Med vetoretten intakt efter Luxembourg-kompromiset synes argumentet for, at medlemslandene kan bevare deres nationale lovgivnings forrang, da også overbevisende, og Danmark behøver tilsyneladende ikke overskride rammerne for overladelse af beføjelser i andet og mere end »nærmere bestemt omfang«, sådan som Grundlovens § 20 indskærper det. Luxembourg-kompromisets vetoret bliver imidlertid aldrig skrevet ind i en traktat, og den nævnes heller ikke i Danmarks Tiltrædelseslov fra 1973.

Det europæiske fællesskab råder endvidere over en særlig instans, der, også da vetoretten endnu praktiseres, kan afgøre, hvornår den nationale lovgivning alligevel må vige: EF-Domstolen.

Allerede i 1964 fastslår Domstolen, at EF-bestemmelser har forrang for national lovgivning i tilfælde af konflikt disse imellem, men på daværende tidspunkt anerkendes princippet endnu ikke af medlemsstaterne, og da Danmark bliver medlem af EF den 1. januar 1973, sker det også uden at anerkende EF-Domstolens forrang, en forrang, der da også fortolkes forskelligt. Og så længe Luxembourg-kompromisets vetoret står til troende, synes en underordning af dansk lovgivning i forhold til EF-Domstolen at være at betragte som et hypotetisk problem - Danmark kan altid sige nej, hævder EF-tilhængere i kampagner op til afstemningen i 1972.

Men med EF-Domstolens gradvise udvikling af en fællesskabslig retsorden, som i princippet fordrer at blive efterlevet af medlemsstaterne og som regel bliver det, kan det alligevel synes svært at honorere Grundlovens krav om, at kun beføjelser i »nærmere bestemt omfang« må overlades til mellemfolkelige myndigheder; bedre bliver det ikke af, at forrangsprincippet end ikke er et traktatskabt, men et rent dommerskabt princip.

Også loven om Danmarks tiltrædelse til EF omgår tilsyneladende problemet i vage formuleringer. Af Tiltrædelseslovens § 2 fremgår det således, at Danmark overlader beføjelser til de Europæiske Fællesskabers institutioner »i det omfang, det er fastsat« i EFs traktater; i § 3 hedder det, at disse sættes i kraft »i det omfang, de efter fællesskabsretten er umiddelbart anvendelige i Danmark« …

Umiddelbart må en formulering om overladelse af beføjelser, der taler om »det omfang, det er fastsat« i specifikke traktater selvfølgelig være forenelig med Grundlovens krav om et »nærmere bestemt omfang«. Men problemet opstår i næste træk, i og med at dét bestemte omfang, inden for hvilket beføjelserne er anvendelige i Danmark, retter sig efter fællesskabsretten - men er overladelsen af beføjelser hertil holdt inden for et »nærmere bestemt omfang«?

Foreløbig må vi begrænse os til at konkludere, at det er den, i den udstrækning, EFs traktater er forenelige med Danmarks grundlov generelt, og i den udstrækning, EF-Domstolens domme enten er juridisk underordnet dansk lovgivning eller gælder i »nærmere bestemt omfang«.

Spørgsmålet er, om det var tilfældet i 1973 - og om det er tilfældet i dag?

Gummiparagraf til praktiske problemer - eller carte blanche til EFs udvidede beføjelser?

Romtraktaten indeholder en vigtig artikel, den såkaldte gummiparagraf, der i svævende vendinger åbner mulighed for, at EFs beføjelser kan gå uden om de øvrige i traktaten vedtagne. I Romtraktatens artikel 235 hedder det således, at om man skulle finde en handling »påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne Traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger Rådet på forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet med enstemmighed passende forskrifter herom«.

I 1972 forsikres de danske vælgere af Justitsministeriet om, at den »kompetence til kompetence«, som artikel 235 hjemler, blot skal udfylde »praktiske huller« og i det hele taget kun anvendes inden for EFs økonomiske rammer. Artiklen har på daværende tidspunkt kun været benyttet 37 gange, og det inden for områder, der i forvejen er defineret af Romtraktaten; at formålet efter alt at dømme også oprindelig er denne meget snævre praktiske forståelse af artiklen, er næppe ukorrekt, men skal samtidig holdes op over for, at »ordlyden af art 235 bemyndiger vedtagelser, der ligger langt ud over en så begrænset intention bag bestemmelsen«, understreger professor Hjalte Rasmussen (EU-ret i kontekst, s. 135). Den gradvise forøgelse af artiklens anvendelsesområde er da heller aldrig nogen sinde blevet underkendt eller blot kritiseret af domstolene.

I 1972 afviser regeringen og EF-tilhængerne al tale om, at EF ikke bare er et økonomisk samarbejde, men derimod første skridt mod en statssammenslutning eller union med ekspanderende suverænitetsafgivelser fra medlemsstaterne til følge.

I et responsum i Juristen i 1971 har professor ved Aarhus Universitet, dr.jur. Max Sørensen, der havde fungeret som juridisk ekspert for den forfatningskommission, som udarbejdede Grundloven fra 1953, i overensstemmelse med tilhængernes holdning fastslået, at kun forhold vedrørende landbrug, konkurrence, den frie bevægelighed af varer, personer, tjenesteydelser og kapital samt områder inden for den økonomiske politik og socialpolitikken er relevante for Romtraktaten: »Uden for disse områder er Fællesskabets myndigheder ikke kompetente. Familieretlige forhold, den almindelige strafferetlige lovgivning, kulturpolitikken og skolepolitikken kan nævnes som tilfældigt valgte eksempler på sagområder, der ikke hører under Fællesskabets kompetence.«

I en periode boykotter Danmark rent faktisk også EFs kulturpolitik, der ikke er omfattet af Romtraktaten. Efterhånden glider myndighederne dog til rette, og i dag er Danmark også underlagt bindende EU-beslutninger på kulturområdet. Tilsvarende bliver et radio- og TV-direktiv, der i 1989 påbyder medlemsstaterne at sende en vis procentdel europæisk TV-produktion, i første omgang nægtet efterlevet af Danmark, men allerede i 1992 forsvinder betænkelighederne, og Folketinget vedtager direktivet.

Siden Danmarks indmeldelse i EF er Romtraktatens artikel 235 blevet benyttet over 650 gange. Professor Hjalte Rasmussen skriver om artiklens brug: »I sin praksis holdt Rådet sig fra 1958 til omkring 1977 tæt op ad den oprindelige, smalle fortolkning af art 235. Derefter tog imidlertid en udvikling fart, som betød, at art 235 til midten af 1980erne blev taget i brug mere end 400 gange. Hvad mere er, i denne periode tog selvforsyningen med nye kompetencer et yderst vidtgående omfang, såvel i bredden som i dybden.« (EU-ret i kontekst, s. 135).

Februar 1986: EF-pakkens flertalsafgørelser

I juni 1985 er der EF-topmøde i Milano. Den italienske statsminister, Bettino Craxi har forinden foreslået en revision af Romtraktaten for at få yderligere gang i den europæiske integration, og ved flertalsbeslutning med ni lande for og tre imod bliver det vedtaget at indkalde til regeringskonference om spørgsmålet. For første gang siden Luxembourg-kompromiset i 1966 træffer EF beslutning ved flertalsafgørelse - det gælder kun indkaldelsen til en regeringskonference, men det er det første skridt i retning af det, der i Unionen bliver en udbredt praksis.

I december 1985 er traktaten, den Europæiske Fælles Akt, der i Danmark skulle gå under navnet »EF-pakken«, færdigforhandlet - en traktat, der atter muliggør flertalsbeslutninger i EF. Romtraktatens artikel 100 kræver altid enstemmighed ved harmonisering af lovene, men den Europæiske Fælles Akts artikel 100A indfører kvalificeret flertal ved harmonisering af love for det Indre Marked.

Det var imidlertid afgørende i kampagnen for EF-pakkens vedtagelse at berolige vælgerne med, at vetoretten stod fast, også efter pakken. »Der gælder veto i alle spørgsmål,« garanterede Venstres valgannoncer, og EF-Kommissionens informationskontor i København understregede tilsvarende i en pjece, at vetoretten »består uanfægtet, og kan fortsat bruges, når som helst vi selv ønsker det« (14.1. 86). Nationens statsminister, Poul Schlüter forsikrede under valgkampen befolkningens skeptikere om, at »unionen er stendød«!

EF-pakken vedtages ved en såkaldt vejledende folkeafstemning i februar 1986, og i juli ’87 træder den Europæiske Fælles Akt i kraft. Det gamle Europæiske Kul- og Stål Fællesskab minder mere og mere om en egentlig union.

Medlemslandene havde for så vidt ret til at benægte aftalen og kunne således tilsyneladende undgå en formel støtte til flertalsafgørelserne - og formelt benægtes den i både Danmark, Frankrig og England.

Alligevel er den i praksis blevet efterlevet af samtlige medlemslande. Vetoretten er fjernet, bortset fra for landbrugs-, fiskeri- og handelspolitikken, hvor den dog er blevet begrænset. Siden vedtagelsen af den Europæiske Fælles Akt har kun Grækenland nedlagt veto, og det kun én gang vedrørende landbrugspolitikken i 1988 - dette veto kunne endvidere kun opretholdes, fordi lande med tilsammen 31 stemmer sikrede, at det fornødne kvalificerede flertal ikke kunne forhindre det.

Professor Hjalte Rasmussen forklarer, at Danmark - tilsyneladende uden grundlovsproblemer - kan underskrive traktaten, fordi Romtraktatens artikel 235 allerede i forvejen er »blevet anvendt massivt til at tilføre EU nye kompetencer« (EU-ret i kontekst, s. 34). Man behøver således blot at traktatfæste det, der allerede er indført vha. artikel 235, samt at indskrive det udenrigspolitiske samarbejde i en ny søjle i traktaten: »Så radikale var kompetencefornyelserne, at Fællesakten (1986) i realiteten blot kodificerede, hvad Rådet enstemmigt havde gennemført med hjemmel i art 235. (…) Det er et interessant spørgsmål, om de skiftende danske ministre, som i Rådet fra 70’erne til 80’ernes midte deltog i vedtagelsen af alle disse art 235-retsakter, derved handlede uden for Grundlovens og Tiltrædelseslovens rammer og/eller forudsætninger,« påpeger professor Hjalte Rasmussen i EU-ret i kontekst (s. 135).

Er det omfang, i hvilket Danmark overlader beføjelser til EU, stadig væk »nærmere bestemt«? Og var daværende Schlüter-regerings fremgangsmåde for overhovedet at få vedtaget EF-pakken i overensstemmelse med Grundloven?

Det forhold, at vejledende folkeafstemninger om suverænitetsafgivelser slet ikke findes i Grundloven, kunne regeringen måske moralsk set se stort på, eftersom den fik det afstemningsresultat, den havde agiteret for, men det retlige grundlag for en sådan folkeafstemning må ikke desto mindre enten være § 20 (hvis de overladte beføjelser holder sig inden for et »bestemt omfang«) eller § 88 (hvis de går ud over dette). Problemet er imidlertid, at § 20 kun kan anvendes, hvis forslaget i forvejen er vedtaget i Folketinget - men dette var ikke tilfældet. EF-pakken blev faktisk nedstemt, bl.a. med Socialdemokratiets og det Radikale Venstres stemmer. Ej heller blev EF-pakken behandlet som en grundlovsændring ifølge § 88, hvorfor der altså med rette kunne sås tvivl om, hvorvidt afstemningen overhovedet var gyldig.

Imidlertid udfærdiger Justitsministeriet et notat, der ganske enkelt forkynder, at EF-pakkens flertalsafgørelser for det Indre Marked ikke overlader ny suverænitet til EF. Længere er den åbenbart ikke. At et flertal i EUs Ministerråd kan træffe bindende beslutninger for Danmark, der går imod Folketinget, anser man altså ikke for at være en ny suverænitetsafgivelse.

Om Justitsministeriets generelle håndtering af dansk EF-medlemskab skriver Jens-Peter Bonde og Ole Krarup bl.a.: »Den Fælleseuropæiske Akt indførte en række nye politikområder i Traktaten, så de burde efter hidtidig definition indebære overladelse af suverænitet. Om dem sagde Justitsministeriet nu, at der slet ikke var tale om nye områder. Områderne var allerede med i det bestemte omfang, der blev overladt i 1972. Beviset var, at der på de nye områder var indført lovgivning ved hjælp af Romtraktatens paragraf 235. I 1972 sagde ministeriets jurister ganske vist, at paragraf 235 ikke kunne bruges til at indføre nye politikområder. I 1986 sagde ministeriets jurister, at paragraf 235 var blevet anvendt til at indføre de nye politikområder.« (EU og Grundloven, Kbh. 1997, s. 85).

I oktober 1989 konstaterer fremtrædende socialdemokrater, at Grundlovens grænser er ved at være nået. I kronikken »Grundloven knirker« skriver tidligere justitsminister Ole Espersen og tidligere markedsminister Ivar Nørgaard: »Der må foretages en vurdering, som sætter de afgivne beføjelser i relation til deres betydning for et suverænt samfund (som Danmark fortsat formodes at skulle være) og til et folketings suverænitet (som det danske folketing vel formodes fortsat at skulle besidde, i alt fald på væsentlige områder). (…) Det er tvivlsomt, om vi kan indgå i skabelsen af en valutaunion og en økonomisk union som forudset i Delors-rapporten uden at ændre Grundloven …« (Politiken, 16.10.89).

Disse tilkendegivelser får dog ingen konsekvenser for Socialdemokratiets politik - og slet ikke, da partiet overtager regeringsmagten. Politikerne fortsætter med at udbygge Unionen uden at ændre Grundloven.

Juni 1992: Traktat om den Europæiske Union

I december 1991 foreligger EUs stats- og regeringschefers udkast til Traktat om den Europæiske Union i den hollandske by Maastricht, heraf dens mere udbredte navn: Maastricht-traktaten. Unionen var altså tilsyneladende ikke længere helt så stendød, som statsminister Poul Schlüter med held havde overbevist et flertal af de danske vælgere om seks år tidligere.

Med Maastricht-traktaten godkendes den hidtidige retsudvikling under begrebet acquis communautaire, der betyder noget i stil med »erhvervet vedrørende ejendomsfællesskabet«; som regel oversættes det med »gældende fællesskabsret«. Med denne bestemmelse anerkendes tilsyneladende EF-rettens principielle forrang for national lovgivning af samtlige medlemsstater, dvs. det til enhver tid værende omfang af den samlede EF-lovgivning og den kompetenceordning, der er blevet kutyme.

Et simpelt flertal blandt Kommissionens tyve embedsmænd kan selv afgøre, på hvilke områder EU har kompetence til at træffe beslutninger. Denne afgørelse kan kun omstødes, hvis samtlige ministre i Ministerrådet er enige, eller hvis Domstolen afsiger kendelse til fordel herfor. Dette er aldrig sket.

Maastricht-traktaten ændrer officielt det Europæiske Økonomiske Fællesskab til det Europæiske Fællesskab - og hermed forøges anvendelsen af Romtraktatens artikel 235 betragteligt, eftersom enhver eventuel begrænsning i brugen af den såkaldte gummiparagraf til det økonomiske område dermed forsvinder.

Er det omfang, i hvilket Danmark har overladt beføjelser til EU stadig væk »nærmere bestemt«?

Det mener i hvert fald den danske regering. Ifølge denne er der heller ikke denne gang tale om suverænitetsafgivelse, som kræver grundlovsændringer efter Grundlovens § 88, om end man dog til sidst erkender, at Maastricht-traktaten i modsætning til EF-pakken trods alt må vedtages efter proceduren i Grundlovens § 20 på grund af de nye bestemmelser om den fælles møntunion, unionsstatsborgerskabet og det retspolitiske samarbejde.

Det danske folk skal spørges, denne gang ikke i en »vejledende«, men i en reel folkeafstemning. Stort set hele det officielle Danmark går ind for Maastricht-traktaten. Næsten hele pressen agiterer for et ja. Langt størstedelen af Folketinget agiterer for et ja. Fagbevægelsen og erhvervsorganisationerne agiterer for et ja.

Slaget står om de EF-skeptiske vælgere, der ikke ønsker at forlade EF, men heller ikke gerne ser Danmark reduceret til en kommune i en europæisk superstat. Mod disse tvivlere rettes en skræmmekampagne om de frygtelige følger af et nej, der understreger, at en forkastelse af Maastricht-traktaten slet og ret betyder et farvel til EF: »Ved et nej (…) står [vi] så svagt som de lande udenfor, som i dag er på vej til medlemskabet,« siger statsminister Poul Schlüter (TV-Avisen, 21.5.92); »Hvis Damark siger nej den 2. juni, må Danmark forlade alle EFs institutioner,« siger Ministerrådets danske generalsekretær, Niels Ersbøll (Berlingske Tidende, 15.5.92); »Med et nej melder vi os i realiteten ud af EF,« siger EF-kommissær Henning Christophersen (Berlingske Tidende, 19.5.92); »Vi kommer til at forlade EF-samarbejdet, hvis det bliver et nej,« siger udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen under den afsluttende TV-debat (30.5.92).

Det bliver et nej.

Men nej, Danmark kom som bekendt ikke til at forlade EF-samarbejdet.

50,7% stemmer imod Maastricht-traktaten. Mirakuløst, efter omstændighederne, når man tager den massive ja-kampagne i betragtning.

Statsminister Poul Schlüter, udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen, den danske generalsekretær, Niels Ersbøll og EF-kommissær Henning Christophersen må behændigt æde advarslerne om udmeldelse i sig igen.

Allerede fire dage efter Danmarks nej beslutter imidlertid samtlige medlemsstaters udenrigsministre at gå videre med unionsplanerne. Også den danske regering giver sin stemme til en fortsættelse af de planer, som afstemningsresultatet har afvist.

December 1992: Edinburgh-afgørelsens »undtagelser«

Straks derefter forberedes Danmarks »nye« plads i EU-toget med den såkaldte Edinburgh-afgørelse fra december 1992. Vi får fire undtagelser fra Maastricht-traktaten, på det monetære, det militære og det retspolitiske område samt fra unionsstatsborgerskabet. Eller gør vi?

I realiteten drejer det sig måske i virkeligheden ikke om fire undtagelser, men kun om to - og det er et åbent spørgsmål, om der egentlig er tale om meget mere end ubetydelige forbehold. Danmark er nemlig ifølge Maastricht-traktaten allerede i forvejen fritaget for at deltage i Møntunionens tredie fase, ligesom vi heller ikke er forpligtet til at deltage i udførelsen af fælles militær politik - Edinburgh-afgørelsen bekræfter blot dette, understreger i hvert fald Jens-Peter Bonde og Ole Krarup. De tiloversblevne »undtagelser«, fra det retspolitiske område og fra unionsstatsborgerskabet (først i den danske oversættelses 2. udgave fjernes »stat«, så det, som alle andre lande kalder et unionsstatsborgerskab, i Danmark bliver til et »unionsborgerskab«), er også tvivlsomme.

Edinburgh-afgørelsen præciserer blot, at unionsborgerskabet ikke erstatter statsborgerskabet; derved afviger den ikke fra Maastricht-traktaten, men tilkendegiver højst, at Danmark næppe heller i fremtiden vil øge betydningen af unionsborgerskabet. På det retspolitiske område fremgår det, at Danmark »vil deltage fuldt ud i samarbejdet om retlige og indre anliggender på grundlag af bestemmelserne i afsnit VI i Traktaten om den Europæiske Union«.

Danmark vil deltage fuldt ud. Hvori består undtagelsen?

Jens-Peter Bonde og Ole Krarup skriver: »Forbeholdet vedrører også her en fremtidig udvikling. Danmark meddeler (indirekte), at vi ikke vil medvirke til at overlade kompetence fra den mellemstatslige søjle III til den overstatslige søjle I. Det var vi heller ikke forpligtet til efter Maastricht-traktaten, idet en sådan overladelse af kompetence netop krævede enstemmighed efter artikel K9 eller en egentlig traktatændring, hvis EU skulle udvikle fælles politik for retlige og indre anliggender.« (EU og Grundloven, s. 97).

I 1993 skal danskerne tage stilling til Edinburgh-afgørelsen ved en folkeafstemning. De - muligvis to - danske forbehold bliver præsenteret som fire klare undtagelser, skønt ingen af dem tilsyneladende ændrer forpligtelserne over for Maastricht-traktaten. Denne gang har Socialistisk Folkeparti indtaget en nøgleplacering, og også de opfordrer nu til det ja, som vælgerne da også endelig leverer den 18. maj.

I juni 1993 ratificerer regeringen så Maastricht-traktaten - i al hemmelighed. Først et år senere bliver det offentligheden bekendt, da JuniBevægelsen efter anmodning om aktindsigt får fremskaffet ratifikationsskrivelsen. Edinburgh-afgørelsen er end ikke blevet vedlagt under regeringens ratifikation af den Maastricht-traktat, som de danske vælgere har afvist året forinden …

I otte af tolv EU-lande har man på grund af de store suverænitetsafgivelser til EU været nødsaget til at ændre forfatningen for at kunne underskrive Maastricht-traktaten; i Danmark hævdes EU-medlemskabet fortsat at være foreneligt med den danske grundlov.

I maj 1997 vedtager Folketinget deltagelse i det europæiske politisamarbejde, Europol-konventionen, og begynder dermed en underminering af enhver rest, der måtte være af dansk retspolitisk forbehold i Edinburgh-afgørelsen. Professor Hjalte Rasmussen skriver i en artikel herom: »Den foreløbige konklusion må derfor lyde, at en del taler for, at det kræver paragraf 20-behandling at ratificere (Europol) protokollen, fordi det indebærer suverænitetsafgivelse i paragraf 20’s forstand at overlade Domstolen det forudsete fortolkningsmonopol.« (Information, 28.5.97). Om EF-Domstolen hedder det videre, at den »viser sig mere og mere som den nationale domstols overordnede retsinstans. Ikke overordnet i teknisk appelbetydning, men i den betydning, at det er Domstolen, som tydeligere og tydeligere bestemmer farten: den nationale domstol får lov til at udbede sig en præjudiciel udtalelse, dersom den lovlydigt lever op til Domstolens forventninger.«

… Dersom den lovlydigt lever op til Domstolens forventninger.

Sagen om retten til at føre sagen

I EU er det kun ved en flertalsbeslutning blandt Kommissionens tyve kommissærer, at love kan foreslås. Om selve vedtagelsen af lovene skriver Jens-Peter Bonde og Ole Krarup: »Samtlige EU-love vedtages endeligt bag lukkede døre i EU’s Ministerråd. Forhandlingerne er fortrolige. Forhandlingsoplæggene er ofte fortrolige i den endelige udgave. Referaterne og indstillingerne er oftest fortrolige. (…) De vigtigste EU-love vedtages af Ministerrådet, men de fleste EU-bestemmelser vedtages af Kommissionen selv, oftest efter bemyndigelse fra Ministerrådet, og ganske ofte efter at have forelagt forslaget til forordninger og direktiver for særlige rådgivende udvalg, forskriftsudvalg og forvaltningskomiteer. Der er i EU over 520 komiteer. Her er dagsorden, lovforslag, mødereferater og deltagerkreds fortrolig.« (EU og Grundloven, s. 144f).

Kommissionens forordninger og direktiver kan ikke ændres, medmindre et flertal i Kommissionen selv foreslår dette. Som regel skal ændringen endog støttes af et kvalificeret flertal i EUs Ministerråd; det kan altså være overordentlig vanskeligt at forhindre retsbestemmelser fra Kommissionen. Alene i 1991 vedtog Kommissionen selvstændigt 6.130 forordninger, afgørelser, beslutninger, direktiver, henstillinger og udtalelser.

Er Danmarks EU-medlemskab stadig væk i overensstemmelse med Grundlovens krav om kun at overlade beføjelser til mellemfolkelige myndigheder i »nærmere bestemt omfang«?

En række fremtrædende jurister rettede i 1992 og 1993 forgæves henvendelse til henholdsvis statsminister Poul Schlüter og statsminister Poul Nyrup Rasmussen for at undersøge dette spørgsmål. En gruppe på 12 personer besluttede derfor efterfølgende at gå rettens vej for at få domstolenes vurdering af, om summen af dansk suverænitetsafgivelse til EUs institutioner efterhånden er i overensstemmelse med Grundloven eller ej.

Den 17. maj 1993 indleder de således sag for domstolene om ret til at føre sag om, hvorvidt statsminister Poul Nyrup Rasmussen krænkede Grundloven, da han underskrev Maastricht-traktaten. I første omgang drejer det sig altså ikke om, hvorvidt Grundloven er overtrådt eller ej, men alene om, hvorvidt Grundlovens grænser i forhold til EU overhovedet kan afgøres af danske domstole.

Østre Landsret følger staten og afslår den 20. juni 1994 denne mulighed.

Sagsøgerne appellerer dommen til Højesteret, der, som det er sædvane, når det drejer sig om meget principielle forhold, behandler sagen som en såkaldt plenumsag med ni i stedet for fem dommere. Den 12. august 1996 omstøder Højesteret landsretsdommen og giver i en enstemmig afgørelse sagsøgerne medhold - de får nu ret til at få prøvet den egentlige sag for domstolene, og statsminister Poul Nyrup Rasmussen bliver dømt til at betale 75.000 kr. i sagsomkostninger.

I begrundelsen for Højesterets dom hedder det bl.a.: »Ved afgørelsen af, om appellanterne bør have adgang til at få dette spørgsmål (grundlovsspørgsmålet) prøvet ved domstolene, må der lægges vægt på, at tiltrædelsen af Traktaten om den Europæiske Union indebærer overførsel af lovgivningskompetence inden for en række almene og væsentlige livsområder og derfor i sig selv er af indgribende betydning for den danske befolkning i almindelighed.«

Grundlovssagen er en realitet.

I sagsøgernes processkrift (19.12.96) trækkes problematikken op på følgende måde: »Sagsøgerne er af den opfattelse, at den (bredt favnende) kompetence til kompetence - der er et udtryk for Fællesskabsrettens selvudvidende karakter - som fænomen er uforenelig med Grundlovens bestemthedskrav, idet det ikke efter Grundlovens § 20 kan overlades til overnationale institutioner selv at bestemme omfanget af de overdragne kompetencer.«

Sagerne om retten til en fair proces

Et par måneder efter, at Højesteret har afsagt sin dom og givet Harlang og Krarup ret til at føre grundlovssagen, er slagsmålet om sagens praktiske og formelle rammer allerede i fuld gang. Folketingets Europaudvalg nægter at fremlægge en lang række fortrolige dokumenter, der skal belyse karakteren af den hidtidige suverænitetsafgivelse i forbindelse med anvendelsen af Romtraktatens artikel 235. Det drejer sig bl.a. om referater fra møder i regeringens fællesmarkedsudvalg, oplæg til Europaudvalget, skriftlige instrukser fra Udenrigsministeriet og en række specificerede retsakter m.m.

Europaudvalgets formand, socialdemokraten Ove Fich forklarer her, hvorfor dokumenterne ikke kan tåle offentlighedens søgelys: »Man skal være meget forsigtig med at udlevere papirer fra lukkede møder. Det kan få den konsekvens, at vigtige ord, der er sagt i fortrolighed, fremover ikke ville blive sagt.« (Information, 22.10.96).

Man fornemmer på Ove Fichs tungtvejende argumenter, hvor katastrofalt det ville være for nationens sikkerhed, om offentligheden skulle få kendskab til disse »vigtige ord« …

Men udvalget vil ikke aflevere dokumenterne frivilligt, og så kan kun domstolene tvinge dem til det.

Det gør de ikke.

Allerede den 5. november 1995 afviser Østre Landsret Harlangs og Krarups krav om at pålægge Europaudvalget at fremlægge det pågældende materiale. Men er der tale om en retfærdig proces, når kun den ene part har adgang til sagens samlede materiale? Sagsøgerne mener det ikke, men eftersom landsrettens dom er enstemmig, kan den kun kæres til Højesteret med tilladelse fra Procesbevillingsnævnet. Procesbevillingsnævnet afslår imidlertid anmodningen herom med den begrundelse, at grundlovssagen ikke har »principiel karakter« …!

Men at det i hvert fald ikke for alle dokumenters vedkommende kan være lige essentielt for rigets sikkerhed, at de skjules for offentligheden, står klart i april 1997, hvor Krarup og Harlang rent faktisk fra EU får udleveret nogle, men langt fra alle de dokumenter, som Europaudvalget hemmeligholder. At Europaudvalget og Folketinget bevidst har villet forsinke og besværliggøre arbejdet for sagsøgerne, afkræftes ikke just af dette hændelsesforløb, der, om Europaudvalget havde ønsket at samarbejde, havde været overstået på få dage i stedet for måneder.

Det er imidlertid ikke den eneste hindring, der kommer i vejen under forberedelsen af retssagen. Østre Landsret nægter at følge sagsøgernes anmodning om at lægge den meget omfattende sag til efteråret, men beslutter, at retsmødere skal begynde allerede den 26. maj 1997.

Østre Landsret har derimod fuld forståelse for, at statens forsvarer, Kammeradvokaten, repræsenteret ved advokat Gregers Larsen og advokat Karsten Hagel-Sørensen, tilmed protesterer mod sagsøgernes anmodning om at føre ansvarlige politikere i vidneskranken, f.eks. tidligere udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen, nuværende udenrigsminister Niels Helveg Petersen og diverse formænd for Europaudvalget.

»Politikernes vurderinger i denne sag er irrelevante,« mente Kammeradvokaten, og landsretten gav ham ret. Igen. »Østre Landsret har fulgt Nyrups advokat, Kammeradvokaten, i et og alt,« skriver B.T., 30.4.97.

Harlang og Krarups ønske om at få 22 retsdage til at fremføre deres sag i afvises også af Østre Landsret. De må nøjes med 12½ dag. Samtidig placerer Østre Landsret flere retsdage på tidspunkter, som Harlang og Krarup i forvejen har frabedt sig, fordi de har andre aftaler at tage hensyn til. Det kan landsretten ikke tage hensyn til.

Retsformanden er landsdommer Bent Otken, den selvsamme, som i 1994 fandt, at sagen slet ikke burde for en domstol, men som altså blev underkendt af Højesteret to år senere. Få aviser har undladt at bemærke hans usædvanlig udtalte misfornøjethed med hele sagen i almindelighed og sagsøgerne i særdeleshed.

Jyllands-Posten bemærker f.eks. om en særlig indædt ordveksling landsdommer Otken og sagsøgerne imellem: »Ordvekslingen - og ikke mindst tonen - illustrerer mere end noget andet EU-modstandernes store problemer gennem hele sagen med at vinde landsrettens forståelse for sagens omfang og indhold.« (29.4. 97). I en leder i B.T. hedder det om alle skærmydslerne, inden sagen overhovedet kommer for retten: »Sagsøgerne kan rende og hoppe med alle deres krav om tid til at finde dokumenter og protokoller, som modparten godt nok har, men ikke skal udlevere. Det har dommeren nemlig bestemt. Og når nu sagen endelig skal gå sin gang, skal det hele ske på den halve tid.« (30.4.97). Avisen kalder landsdommerens håndtering af sagen for en »muggen affære«.

EF-notat afslører danske regeringers dobbeltspil

Den 26. maj kommer så selve grundlovssagen for Østre Landsret. Sagsøgerne forsøger som nævnt at dokumentere, at EFs og EUs kompetence har selvudvidende karakter, dvs. at diverse traktater overgiver suverænitet fra Danmark til EU i et ubestemt omfang, og at det dermed på afgørende punkter er EU snarere end Folketinget, der er den egentlige beslutningstager i Danmark.

Vi har allerede været inde på Romtraktatens artikel 235 som et eksempel herpå. Skiftende regeringer har med henvisning til Justitsministeriet konstant og kategorisk benægtet, at der med den såkaldte gummiparagraf skulle være nogen form for konflikt Grundloven og EF/EU imellem. I 1992 vurderede Justitsministeriet officielt, at artikel 235 var helt uproblematisk; det samme var tilfældet i 1972, hvor det også blev understreget, at artiklen ikke har »så vidtgående rækkevidde, som det undertiden formodes i den offentlige debat her i landet«; at den alene har til formål at udfylde huller, hvor »man har overset et eller andet praktisk problem«; samt at den »ikke kan bruges til at udvide Fællesskabets virksomhed til områder, som ikke er dækket af traktaten«.

Et 16 år gammelt notat fra Udenrigsministeriet dukker imidlertid op i september 1996 og dokumenterer, at på trods af, at skiftende regeringer officielt har benægtet, at anvendelsen af artikel 235 skulle være i strid med Grundloven, har embedsmænd i virkeligheden så tidligt som i marts 1980 påpeget, at udviklingen rejste »forfatningsmæssige problemer« for Danmark - offentligheden har bare intet fået at vide.

I notatet, der er rettet til de øvrige EF-lande, hedder det bl.a., at der de seneste år »i en række tilfælde« er forelagt forslag til rådsvedtagelser, »som ikke efter en naturlig forståelse af artikel 235 kan siges at opfylde de betingelser, som er indeholdt i bestemmelsen«. Endvidere hedder det i notatet - og stik imod myndighedernes officielle tilkendegivelser: »For Danmarks vedkommende rejser en sådan udvikling forfatningsmæssige problemer.« (Min kursiv).

Men ikke nok med at myndigheder altså udmærket vidste, at Danmark havde forfatningsmæssige problemer i forhold til anvendelsen af artikel 235 - og det allerede i 1980 - notatet fortsætter, at den danske regering »støtter den videst mulige anvendelse af artikel 235, når samtlige betingelser i bestemmelsen er opfyldt« (min kursiv). Og i de tilfælde, hvor samtlige betingelser ikke er opfyldt, har regeringen blot fundet andre veje til at nå præcis samme mål: »Den danske regering har i alle tilfælde, hvor den fandt, at artikel 235’s betingelser ikke var opfyldt, været rede til at medvirke til en gennemførelse af det pågældende samarbejde under andre former, der sikrede den videst mulige sammenhæng i det europæiske samarbejde.« (Min kursiv).

Til Jyllands-Posten udtaler professor i EU-ret, Hjalte Rasmussen: »Notatet er for mig at se enestående i den forstand, at det dokumenterer, at både Udenrigsministeriet og Folketingets markedsudvalg var fuldt ud vidende om, at vi var på slingrekurs i forhold til de grænser for at afgive suverænitet, vi sagde ja til i 1972.« (3.9.96).

Befolkningen er slet og ret blevet bedraget af Udenrigsministeriet og Justitsministeriet, ja, af politikerne generelt - men dét får ikke politiske konsekvenser af nogen art. Da Harlang og Krarup antyder, at to af de tre juridiske dommere i Østre Landsret, Blinkenberg og Levy, kan være inhabile, eftersom de har en fortid netop i Justitsministeriet, afvises det ligeledes af landsdommer Otken. At man har været en del af det system, som er på anklagebænken for at have bedraget befolkningen og overtrådt Grundloven, betyder øjensynligt ikke, at man ikke kan fælde dom i selvsamme sag.

Romtraktatens artikel 235 er imidlertid ikke det eneste potentielle hul i den mur, der skal hindre danske suverænitetsafgivelser i ubestemt omfang. Et andet konkret eksempel er artikel 113, der drejer sig om den fælles handelspolitik. Ifølge sagsøgerne har EF overskredet brugen af artiklens handelspolitik, derved at den er blevet anvendt som et fælles udenrigspolitisk instrument.

Sagsøgerne kan imidlertid ikke konfrontere de relevante politikere med skiftende regeringers dobbeltspil i EF- og EU-spørgsmål, hverken i forbindelse med artikel 235 eller 113, det har dommere med en fortid i Justitsministeriet besluttet - men indimellem kan ansvarlige ministres ord dog alligevel være væsentlige, om de så kun bliver refereret.

Et eksempel herpå finder vi i 1982, hvor EF indførte handelssanktioner over for Sovjetunionen med hjemmel i artikel 113, og Danmark derved afgav (udenrigspolitiske) beføjelser til EF, der gik ud over grundlaget i Romtraktaten.

Den daværende radikale ordfører, Niels Helveg Petersen er fritaget for at vidne i sagen, men hans udtalelser fra 1982 i forbindelse med denne fremgangsmåde er næppe heller i sig selv helt ubetydelige: »Danmark har aldrig ved den beslutning, vi traf i 1972, truffet beslutning om, at udenrigspolitiske afgørelser skal træffes inden for rammerne af EF-traktaten, og det er vi pinedød nødt til at holde fast i. Jeg er betænkelig ved - jeg siger ikke bare den glidebane, der her viser sig, men den mangel på respekt for de beslutninger, som faktisk er truffet af Danmark, og den mangel på respekt for den forfatning, som vi nu lever under.« (Citeret i Information, 1.6.97).

Niels Helveg Petersen understregede, at de radikale ikke kunne støtte den pågældende anvendelse af artikel 113: »Man har imidlertid accepteret at anvende artikel 113. Det, finder jeg ikke, er en rigtig beslutning, og i hvert fald bør det ikke gentage sig.«

Siden avancerede Niels Helveg Petersen imidlertid til udenrigsminister, og i sit nuværende embede har han ikke haft spor skrupler ved at tiltræde en fælles udenrigspolitik, også i en række EU-besluttede handelssanktioner - så sent som i 1993 endog med anvendelse af netop artikel 113 …

Man forstår måske godt, hvorfor Kammeradvokaten ønskede at forhindre sagsøgernes krav om at føre ansvarlige politikere, bl.a. Niels Helveg Petersen, i vidneskranken. Interessant havde det dog ellers været at høre, hvad udenrigsministeren måtte kunne oplyse af detaljer om f.eks. brugen af artikel 113 - kan vi være helt sikre på, at det ville vise sig at være så fuldstændig »irrelevant« for sagen, som Kammeradvokaten hævdede, og Østre Landsret bekræftede?

Kammeradvokaten truer med forfatningskrise

Angreb er som bekendt det bedste forsvar, og i sit forsvar for staten og statsminister Poul Nyrup Rasmussen truer Kammeradvokaten direkte med forfatningskrise, hvis domstolene skulle finde på at lade dommen falde ud til sagsøgernes fordel og kende hele eller dele af traktaten i strid med Grundloven.

»Vi har ikke haft forfatningskriser herhjemme siden 1920erne og tiden under 2. Verdenskrig. Men et indgreb i Folketingets handlefrihed fra domstolenes side vil være uhørt og vil sandsynligvis ikke forløbe på en måde, vi er vant til her i landet,« sagde Gregers Larsen i Østre Landsret. (Jyllands-Posten, 20.7.97).

Regeringens reaktion på en dom, der går imod staten, præciserede Kammeradvokaten dog ikke, »men han sagde, at han kunne forestille sig en lov, der fratog domstolene deres ret til at prøve, om love er i strid med Grundloven. Altså et forbud mod sager som den igangværende,« skriver Jyllands-Posten. Med andre ord: Frikend statsministeren, eller kast nationen ud i en historisk krise, som vi skal tilbage til besættelsen for at finde magen til …

Efter at have opmalet dette ildevarslende fremtidsscenario argumenterer Kammeradvokaten så for, at hele sagen fokuserer på den forkerte del af Grundlovens § 20: »Det centrale i Grundlovens paragraf 20 har aldrig været dette bestemthedskrav, men beslutningen om, at afgivelse af suverænitet skal ske med fem sjettedeles flertal eller ved folkeafstemning. Dette er den reelle garanti mod misbrug.« Hans konklusion er, at så længe fem sjettedele af Folketinget eller et flertal i befolkningen stemmer for, er der stort set ingen grænser for, hvilke kompetencer politikerne kan afgive til EU.

Grundlovens ord om, at overladelsen af beføjelser med hjemmel i § 20 kun kan ske i »nærmere bestemt omfang«, fortolker Kammeradvokaten således: »Den eneste grænse i paragraf 20 er, at EU ikke har kompetence til at udvide sin egen kompetence. Dette er aldrig sket, og sker det, kan danske domstole tilsidesætte sådanne retsakter.«

Heroverfor står altså sagsøgernes påstand om, at EUs kompetence har selvudvidende karakter, og at f.eks. artikel 235 og artikel 113 således er blevet anvendt til at tildele EF og EU kompetence på områder, der ikke i forvejen er dækket af traktaterne, samt at summen af suverænitetsafgivelse siden 1973 dermed ikke kan honorere kravet om at være af »nærmere bestemt omfang«.

Den 27. juni afsiger Østre Landsret så dom i sagen. Heri hedder det bl.a.: »Efter opbygningen af EFs organer, herunder Rådets sammensætning, og under hensyn til den indflydelse, som Folketingets Europaudvalg efter det oplyste har på alle væsentlige spørgsmål vedrørende Danmarks forhold til EF, findes der ikke at være indtrådt en sådan begrænsning af det danske folkestyre, at tiltrædelseslovene kan tilsidesættes som ugyldige ud fra forfatningsmæssige forudsætninger. Som følge af det anførte frifindes sagsøgte for de af sagsøgerne nedlagte påstande.« (Citeret i Weekendavisen, 4.7.97).

Danmarks EU-medlemskab vurderes altså at være i fuld overensstemmelse med Grundloven, statsminister Poul Nyrup Rasmussen frifindes, og regeringen jubler.

Folketingets formand, socialdemokraten Erling Olsen, der tidligere har været på banen med krav om at ændre Grundloven, så Danmark kan afgive den til EU nødvendige suverænitet uden problemer med § 20, ser da også på baggrund af Østre Landsrets dom nu særdeles optimistisk på den Grundlov, vi allerede har: »Der er jo ikke noget problem med Grundlovens paragraf 20, hvis regeringen blot skal angive, hvad afgivelsen af suverænitet drejer sig om. Den tolkning passer mig udmærket, så er der ikke brug for at lave om på Grundloven.« (Information, 28.6.97).

Professor i EU-ret, Hjalte Rasmussen undrer sig imidlertid over dommens grundlag. Information skriver: »Hjalte Rasmussen fokuserer på, at Østre Landsret ikke mener, der rent kvantitativt er grænser for, hvor meget suverænitet Danmark kan afgive. ’Det er uantageligt, så skulle man kunne fjerne helt op til 100 procent af den danske suverænitet med henvisning til Grundlovens paragraf 20. Det tror jeg ikke, Højesteret vil stadfæste.’« (28.6.97).

Ingen havde dog ventet en anden dom i landsretten, og professor dr.jur. Ole Krarup siger ligeud om udfaldet af sagen til Information: »Dommen kunne være skrevet i Justitsministeriet.«

Tilbage står nu slaget i Højesteret; et slag, der efter alt at dømme kommer til at stå i løbet af foråret 1998.

Traktaterne, som de danske politikere aldrig ønskede, før de fik dem

Forløbet af Danmarks snart 25-årige EF- og EU-medlemskab er et katalog over stadig stigende magtafgivelse og nye og mere omfattende traktater, som de danske regeringer karakteristisk nok nægtede ville komme, men måske lige så karakteristisk kæmpede bravt for, da de så alligevel kom.

Ved folkeafstemningen i 1972 og senere i den offentlige debat op gennem 70erne og 80erne blev det flere gange fremhævet fra EF-modstanderes side, at EFs stigende kompetencer var i modstrid med Danmarks grundlov. Justitsministeriet afviste dette helt og aldeles. Det omtalte notat fra Justitsministeriet til de øvrige EF-lande, som dukkede op i september 1996, afslørede imidlertid, at de danske myndigheder allerede i 1980 var klar over de »forfatningsmæssige problemer«, som brugen af artikel 235 påførte Danmark, men som man over for den danske befolkning pure benægtede eksistensen af.

Under folkeafstemningen om EF-pakken afviste daværende statsminister Poul Schlüter enhver tale om en union med de berømte ord: »Unionen er stendød!« EF-modstandernes påstande om, at EF-pakken ville lede frem til en fælles mønt, hævdede tilhængerne tilsvarende, var ren fiktion.

Allerede i juni 1988 var den fælles mønt dog på dagsordenen, og Poul Schlüter måtte berolige danskerne med, at det var lykkedes at »få planerne om en fælles mønt begravet i et udvalg« (citeret i Information, 14.6.97). Ti måneder senere demonstrerede udvalget, at han tog fejl - de »begravede« planer var i fuld gang med at blive realiseret. Tilsvarende tilbageviste Danmarks underskrivelse af Traktat om den Europæiske Union i 1993 Poul Schlüters forsikring om unionens død på temmelig utvetydig vis - Danmark var uomtvisteligt blevet en del af en overordentlig levedygtig europæisk union.

Den 11. maj 1993 var det så udenrigsminister Niels Helveg Petersens tur til at berolige danskerne med nye luftkasteller. Udenrigsministeren erklærede, at der ikke ville komme nogen ny traktat efter den seneste i 1993, eftersom »1996-regeringskonferencen formentlig ville blive afsluttet på fem minutter, fordi medlemslandene ikke ville kunne enes om en ny EU-traktat«.

Der var altså ingen fare for yderligere traktater og yderligere overladelse af kompetence til EU, toget stoppede ved endestationen Edinburgh.

I dag ved vi, at Niels Helveg Petersen tog lige så grundigt fejl som Poul Schlüter - nu foreligger Amsterdam-traktaten, som danskerne skal tage stilling til ved en folkeafstemning i 1998. Og vi står næppe heller denne gang ved en endestation for EU-toget.

Informations korrespondent, Ole Vigant Ryborg gennemgår de danske forhistorier bag EUs traktater og konkluderer: »Tre gange har spidsen i danske regeringer hævdet, at forestående traktater ikke ville blive til noget. Blandt andet fordi Danmark ikke selv ønskede disse traktater. Tre traktater, som de selvsamme regeringsmedlemmer derefter skulle sælge til danskerne med forklaringer om, at traktaterne var en fordel for Danmark. Og nødvendige for Europa.« (Information, 14.6.97).

Hver gang en traktat skal til folkeafstemning i Danmark, er det skeptikerne midt imellem de overbeviste modstandere og de overbeviste tilhængere af EU, der er tungen på vægtskålen, og frem for alt mod denne gruppe, at kampagnerne rettes.

Som vi har været inde på tidligere, advarede politikere og embedsmænd i 1992 således kraftigt om, at følgerne af et dansk nej til Maastricht-traktaten var et farvel til EF.

F.eks. udtalte daværende udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen, at Danmark »kommer til at forlade EF-samarbejdet, hvis det bliver et nej«, og daværende EF-kommissær Henning Christophersen bekræftede profetien: »Med et nej melder vi os i realiteten ud af EF.«

Det blev et nej til Maastricht-traktaten, men truslerne - eller løfterne - viste sig at være helt og aldeles tomme.

Nu nærmer vi os afstemningen om Amsterdam-traktaten. Til Aktuelt udtaler tidligere EF-kommissær Henning Christophersen om følgerne af et nej: »EU vil reelt gå i stå på alle væsentlige områder.« (9.8.97). Til TV2-Nyhederne udtaler tidligere udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen: »Hvis vi ender med at sige nej, så må vi anstændigvis sige, at vi må forlade EU.« (2.8.97).

Hvor anstændigt Uffe Ellemann-Jensens »anstændigvis« er, bliver det så i sidste ende op til vælgerne at vurdere i 1998.

Fra EFs 1.947 retsakter i 1973 til EUs 21.392 i 1996

Østre Landsret vurderede i 1994, at der slet ikke kunne føres nogen grundlovssag mod statsminister Poul Nyrup Rasmussen ved de danske domstole. Højesteret omstødte denne kendelse i 1996, bl.a. med den begrundelse, at »tiltrædelsen af Traktaten om den Europæiske Union indebærer overførsel af lovgivningskompetence inden for en række almene og væsentlige livsområder«. Professor i statsret ved Københavns Universitet, Henrik Zahle udtalte til Politiken efter Højesteretsdommen: »Politikerne bryder sig ikke om at vedkende sig de store forandringer, der er sket i kraft af EU-medlemskabet. Man vil gerne have fordelene, men samtidig fastholde opfattelsen af, at Danmark er en nationalstat med en regering, der kan gøre, hvad den vil. Og sådan er det ikke.« (18.8.96).

Nu er kombattanterne på vej i Højesteret igen. Alt imens folkeafstemningen om Amsterdam-traktaten forberedes af politikerne, forberedes grundlovssagen om Maastricht-traktaten til Højesteret. Advokat Christian Harlang og professor dr.jur. Ole Krarup vil atter søge at overbevise domstolen om, at summen af overladte beføjelser til EU er udtryk for en glidende suverænitetsafgivelse, der ikke er i overensstemmelse med Grundlovens krav om »nærmere bestemt omfang«, og Kammeradvokaten, repræsenteret ved Gregers Larsen og Karsten Hagel-Sørensen, vil atter forsøge at overbevise domstolen om det modsatte.

Hvorvidt Højesteret atter underkender Østre Landsret, kan man kun gisne om. Presset fra myndighedernes side er overvældende - hvor politisk uafhængige vi så ellers bryster os af, at domstolene skulle være - dét har sagsforløbet i landsretten tydeligt demonstreret.

Men om så Højesteret vurderer, at Grundlovens § 20 er overtrådt eller ej - at den europæiske centralisering af magten og EUs beføjelser tager til i et rasende tempo, og at tilsvarende ethvert ønske om ikke bare international, men også national decentralisering er lige så dødfødt, som Danmarks suverænitet svinder ind, kan næppe betvivles.

Traktat for traktat bliver EU en stadig større international såvel som national magtfaktor. I 1972 var f.eks. kun fem danske ministerier beskæftiget med EF, i dag er det 18; de relevante ministerielle kontorer er tilsvarende vokset fra 11 til 65. Antallet af afstemninger med kvalificeret flertal i EU vokser ligeledes i takt med, at den europæiske integration skrider fremad. I 1971 var der kvalificeret flertal ved 52 afstemninger og enstemmighed ved 57. I 1986 var der kvalificeret flertal ved 67 afstemninger og enstemmighed ved 64. I 1994 var der kvalificeret flertal ved 120 afstemninger og enstemmighed ved 85.

Omfanget af EFs og siden EUs indflydelse og beføjelser er ganske enkelt eksploderet.

Ikke bare som følge af Romtraktatens artikel 235, også den stigende lovmængde er et tegn herpå. I 1960 bliver der i EØF vedtaget i alt 2 forordninger. Da Danmark bliver medlem af EF i 1973, er antallet af forordninger, direktiver og retsregler steget til 1.947. Ved indgangen til 1996 findes der 21.392 retsakter i EU.

Enogtyvetusindtrehundredogtooghalvfems retsakter. Antallet er stigende.

Er Danmarks EU-medlemskab stadig væk i overensstemmelse med Grundlovens krav om kun at overlade beføjelser til mellemfolkelige myndigheder i »nærmere bestemt omfang«?

Rune Engelbreth Larsen
Faklen nr. 6, 1997